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融期策略加强财政科学管理提升财政治理效能 | 湖北：全程守护政府投资“生命线”

　　湖北：全程守护政府投资“生命线”

吴宇宁

　　今年4月，在湖北省咸宁市的梓山湖新城，总投资12.5亿元的同济咸宁医院完成建设任务并正式投入运营使用，让群众在家门口享受到国家级优质医疗服务。

　　时间回到2023年，在工程尚未启动之时，咸宁市财政局就已经率先“进场”，为项目“保驾护航”——做好项目财力支撑分析，逐个识别和测算项目财政支出责任以及使用专项债券额度，确保支出未超出限额及控制数范围；开展资金可行性论证，对中央和省级预算内投资、专项债券资金、本级财政资金分类论证，确保项目符合相关投资政策与补助标准；进行偿债能力评估论证、还本付息能力分析、动态监测预警，确保专项债券“借、用、管、还”形成闭环……

　　同济咸宁医院的探索实践，是湖北省政府投资项目管理向“全程把关、质效提升”转型的生动缩影。

　　作为财政科学管理试点省份，近年来，湖北坚持系统思维、问题导向、先立后破，以强化有效投资为目标导向，聚焦“钱从哪里来、用到哪里去”，探索推进政府投资项目绩效综合评价改革，打造了可复制、可推广的“荆楚样板”。聚焦关键环节创新项目管理模式

　　湖北省财政厅有关负责人坦言，长期以来，财政部门对政府投资项目仅停留在拨付资金的粗放管理层面，对项目建设可行性、必要性和经济性缺乏有效研判。

　　为遏制风险隐患、确保财政行稳致远，湖北以资金流向为主线，在项目前期、项目建设、项目结算、项目运营4个阶段，紧扣财力支撑分析、财力论证、预算评审、竣工结算和财务决算（以下简称“两算”）管理、绩效评价5个关键环节，创新政府投资项目管理模式，将“花钱必问效、无效必问责”理念贯穿全流程。

　　——针对超财政承受能力盲目上项目问题，开展财力支撑分析，严控政府债务风险。按照“省级测算、总量控制、分级审核、动态调整、宽进严出”的原则，综合分析各市县财政运行和债务余额情况，合理测算核定各市县储备库和实施库财政承受能力限额和可使用专项债券总控制数。项目从目录库转入储备库环节，由财政部门开展财政承受能力评估和债务风险评估。进入储备库的项目，由财政承担的支出责任总额不得突破财政承受能力限额，使用专项债券总额不得突破专项债券总控制数。

　　——针对部分项目资金来源不实问题，加强资金可行性论证，做实项目资金来源。按照“统筹谋划、分级负责、量力而行、严控风险”的原则，建立项目财力论证机制。项目从储备库转入实施库环节，由财政部门会同相关主管部门开展项目意向资金来源的可行性、真实性论证协调。对意向资金来源含有专项债券、银行贷款等债务性资金的项目，结合地方债务风险情况，严格开展评估审核，其中单个项目总投资超过一定规模的，上提一级开展评估审核，严堵违法违规融资“后门”，着力加强风险源头管控，防止不具备还款能力的项目上马建设。

　　——针对项目超标准、超概算建设问题，加强预算评审管理，严控项目建设成本。项目单位完成施工图设计和项目预算编制后，由财政部门组织开展项目预算评审，审定项目总投资、建设标准及构成，出具评审结论，评审结论作为项目预算安排、采购或招投标的依据。

　　——针对项目结算难问题，完善“两算”管理，规范资产交付。通过全面推行过程结算、完善过程结算制度体系、加强工程过程结算管理、压实各方责任和建立“红黄绿灯”预警机制等措施，切实解决竣工结算长期“拖而不结”的问题。健全财务决算管理机制，切实解决项目完工投入使用后长期不办理转固定资产手续的问题。

　　——针对投资结构不优、效率不高问题，完善多层级评价，跟踪投资绩效。在项目运营阶段，建立多层级绩效评价体系，从项目、行业和综合等三个维度开展评价，把评价结果作为下一年项目谋划、论证入库、经济调控的重要依据。政府投资项目绩效评价以效率评价为主，反映项目建设管理的水平，具体包括按时开工率、按时竣工率、概算执行率、按时决算率等指标。政府投资行业主要评价总量的供给能力利用率，以及根据行业自身特征，围绕资产存量、供给能力发挥、未来需求细化等行业结构指标开展结构分析。

　　将“量力而行、尽力而为、厉行节约、注重绩效”原则变为政府投资的硬性约束，从源头上堵住超财力、超标准建设的“口子”，已成为湖北各级财政部门的共识。

　　自改革以来，全省累计对11940个项目开展财政承受能力评估和债务风险评估，涉及意向投资额15060亿元，其中未通过项目208个。累计对11732个项目开展资金来源论证，涉及意向投资额12567亿元，其中未通过项目522个，涉及意向投资额964亿元。累计办理结算项目4097个、结算率65%，办理决算项目2879个、决算率70%，结算率、决算率较改革前分别提高40个、17个百分点。强化建章立制护航改革行稳致远

　　建章立制是改革行稳致远的根本保障。省级层面，财政厅创新“三个一”搭建政府投资项目预算管理总体框架，确保各项工作落地见效。

　　——一个平台管项目。建成省、市、县三级贯通的政府投资项目绩效综合评价平台（以下简称平台），将全省政府投资项目纳入平台管理，发改、财政、生态等部门并联审批，实现“一网通办”、一网协同。财政部门按照全面实施预算绩效管理要求，聚焦事前、事中、事后关键环节，将财政承受能力评估、债务风险评估、预算评审、绩效评价等工作实质性嵌入政府投资项目管理流程，从源头规范政府投资行为、防范地方债务风险。项目审批阶段，实行“目录库—储备库—实施库”三级递进管理，地方谋划的意向性项目进入目录库，通过财政承受能力评估后才能转入储备库，落实资金来源后才能转入实施库。项目建设阶段，实时对接工程审批系统，督促项目加快过程结算、竣工结算，推动快开工、快建设、快竣工。项目运营阶段，开展多维绩效评价，强化评价结果运用，形成完整管理闭环。

　　——一张清单明底线。省政府印发《政府支出负面清单》，从4个方面明确政府投资的20项限制性、禁止性情形，作为项目立项审核的核心依据，防止政府投资项目过度超前、超规模、超标准和产业项目只注重投入、不重视产出效益等问题。过程管控方面，强调未履行“三重一大”决策程序、立项审批不完备、资金来源论证未通过的政府投资项目不得实施，严禁未批先建、边批边建，严禁擅自变更建设方案、增加投资概算、提高建设标准。投向领域方面，加强专项债券项目收益审核，厘清政府与市场边界，明确高估项目收益、超越收益实际水平谋划的专项债券项目，以及超出专项债券投向领域、适合市场化商业化运作的项目，不得实施。建设标准方面，针对公共体育场、体育馆、游泳馆、公共图书馆、公共文化馆、规划展览馆等公共服务设施，根据人口规模分档设定坐席数、建筑面积等量化控制指标，推动公共服务供给与地方财力水平相匹配。产业发展方面，严格规范财税优惠政策制定执行，严禁违规出台招商引资税收优惠政策，严禁违规减免、缓征行政事业性收费、政府性基金和社会保险费，严禁违规擅自延长税费优惠期限，维护统一规范的财税政策秩序。

　　——一套机制强保障。省政府主要负责同志牵头成立投资管理委员会，各级比照建立工作机制，统筹推进绩效综合评价改革工作。省财政厅制定财政承受能力评估、债务风险评估等5个实施办法，出台住建、水利、交通等3个分行业过程结算办法，为开展投资项目预算管理提供政策依据和技术指引。建立财政部门“单一窗口”管理机制，统一归口受理财政审核事项，避免项目单位多头对接、重复报送；建立限时办结和“红黄绿灯”预警机制，明确各环节办理时限，按进度亮灯预警，提高审批效率。

　　市县层面，各地持续健全工作机制，以过硬举措提高政府投资项目财政管理质效。孝感市针对项目决算推进滞后、主动性不足等问题，明确采取下发督办函、暂停资金拨付、核减下年度资金安排等刚性约束措施。分4批次对347个滞后项目专项督办，倒逼项目单位按期办结。同时，创新推行“两算”同步报送、并联审核模式，提升评审办结效率。自改革以来，孝感市线上累计完成结算项目313个、结算率91%，完成决算项目304个、决算率89%。

　　2023年，在孝感城区“上岗”9年的东闸排涝泵站完成扩能改造，将排涝标准提升至30年一遇设防水平，汇水片区排涝硬件能力实现翻倍。该项目仅用4个月完成竣工结算、5个月完成财务决算，较正常时限缩短近6个月。

　　“‘两算’改革为固定资产投资落地的‘最后一公里’赋能提速，有效提升了财政资金周转使用效率。”孝感市财政局经济建设科科长孙凯表示。通过建章立制、刚性问责、常态督导，该市畅通了“有效投资—结算决算—资产形成”的良性循环，让财政投入转化为实实在在的发展成效。

　　为政府投资高效安全运行赋能增效，湖北财政的探索仍未止步。湖北省财政厅有关负责人表示，下一步，将继续优化政府投资项目绩效综合评价平台功能，健全完善与政府投资项目全过程并行的伴随式财政监测评估和预警纠偏机制，并依托平台对国企违规垫资等隐性债务风险实行穿透式筛查预警。同时，贯通各部门信息平台，建立跨部门数据共享机制，为政府投资项目债务管控筑牢“数字围栏”。

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